黃錦堂臺灣大學：國家發展研究所陳淑萍2007-11-272018-06-282007-11-272018-06-282005http://ntur.lib.ntu.edu.tw//handle/246246/57053參與政治活動之自由權利自來即為人民之一項重要基本權，其所涉及者主為憲法所保障之言論、集會、結社等表現自由。惟公務員與國家之法律關係乃為公法上職務關係，因此，公務員在政治活動參與上，即應有所節制與保守。國家基於公益考量而須限制公務員參與政治活動自由時，除應符合憲法第二十三條規定之形式法律保留；與實質比例原則外，仍需衡酌公益的「雙向限制」功能，不得侵及基本權之核心內涵。 目前國內對於公務員政治活動自由設限之法制主為公務人員行政中立法草案。觀察考試院於民國九十二年九月十九日函請立法院審議之草案內容，其適用對象主要是常任文官，政務官則為準用對象，然草案並未依據職務性質不同之政務官(例如考試委員、監察委員與一般行政院及所屬各部會首長之職務性質明顯不同，渠得參與政治活動之範圍即應有所區別)與事務官（例如檢調人員、國安人員之職務性質亦不同於一般常任文官）而採取寬嚴不同之對待標準，似已違反實質比例原則之要求。再者，草案部分限制內容，亦有侵及表現自由之疑，而有違憲法保障人權之意旨。 美國規範聯邦公務員參與政治活動之立法，主為赫奇法案，其適用對象與規範內容，是依據不同性質職務之公務員而異其政治活動之限制範圍，兼顧公務員政治權利與國家利益，對公務員政治權利之維護較為周延。 基於「取他山之石，可以攻錯；察他方之言，可以知漸」，本文認為，透過對美國聯邦赫奇法之法文內容與實務運作之探究；以及美國聯邦最高法院對於赫奇法案件之審查態度，或許能抽繹出值得我國學習與借鏡之處。因此，本文嘗試以美國赫奇法的規範模式，將我國政務人員與常務人員予以類型化區分，而區別各類型人員參與政治活動之限制程度，希冀能真正達致比例原則損益平衡之要求，在國家利益與公務員政治權利維護間求得最佳衡平，期能做為我國相關草案法制化前之省思與參考。目錄 第一章 緒論………………………………………………………………1 第一節 研究動機與目的………………………………………………1 第一項 研究動機……………………………………………………1 第二項 研究目的……………………………………………………5 第二節 研究範圍與方法………………………………………………9 第一項 研究範圍……………………………………………………9 第二項 研究方法…………………………………………………12 第三節 文獻回顧與探討……………………………………………13 第四節 研究架構……………………………………………………20 第二章 憲法基本權利與公務員政治活動自由………………………21 第一節 憲法保障公務員政治活動自由之理由……………………21 第一項 公務員與國家之關係……………………………………21 一、公務員為基本權利之主體………………………………21 二、公法上職務關係…………………………………………23 第二項 政治活動自由為憲法基本權利之保障內涵……………24 一、政治活動自由之憲法依據─主要是表現自由…………24 二、保障表現自由之理論……………………………………28 三、政治活動自由之體系定位………………………………30 第三項 政治活動自由之功能……………………………………31 一、政治活動自由作為主觀公權利…………………………31 二、政治活動自由作為客觀法規範…………………………32 第四項 平等權之保障……………………………………………33 第二節 限制政治活動自由之合憲控制……………………………35 第一項 限制政治活動自由基本權在憲法上正當化要件………35 一、合憲目的之主張─公共利益……………………………36 二、形式之合憲要件─法律保留原則………………………40 三、實質之合憲要件─比例原則……………………………41 第二項 限制政治表現自由之司法審查…………………………43 一、比例原則之審查標準……………………………………43 二、雙軌理論…………………………………………………44 三、美國三重審查標準………………………………………46 第三項 我國司法審查標準之發展………………………………50 一、我國司法審查標準譜系之浮現…………………………50 二、比例原則與三重審查標準之接軌………………………52 三、限制政治表現自由審查標準之建構……………………54 第三章 美國聯邦公務員政治活動之法制規範………………………57 第一節 美國限制聯邦公務員政治活動之理論基礎………………57 第一項 歷史背景…………………………………………………57 第二項 學術觀點…………………………………………………59 第三項 憲法規定與解釋…………………………………………60 一、憲法規定…………………………………………………60 二、代表性判決………………………………………………62 三、解釋公務員政治活動自由權之重要原則………………68 第二節 限制聯邦公務員參與政治活動之法制規範………………72 第一項 九項功績制原則與十二項禁止之人事措施……………73 第二項 赫奇法……………………………………………………75 一、相關名詞定義……………………………………………75 二、政治參與政策之確立……………………………………78 三、適用對象…………………………………………………78 四、允許之政治活動範圍……………………………………81 五、禁止之政治活動範圍……………………………………82 六、居住特定城市政治活動之允許…………………………84 七、處罰規定…………………………………………………84 八、政治性任命人員政治活動相關費用之償還……………84 第三項 執行機關與處理程序……………………………………87 一、執行機關…………………………………………………87 二、處理程序…………………………………………………90 第三節 可供我國參酌之細部問題探討……………………………96 第一項 特別檢察官辦公室對赫奇法之補充解釋……………96 第二項 對我國關注之問題整理…………………………………101 第四節 本章小結─並歸納美國法制之特色………………………104 第四章 我國限制公務員政治活動之法制化分析……………………107 第一節 我國限制公務員政治活動之理論基礎……………………107 第一項 我國特殊之歷史背景……………………………………107 第二項 行政中立與政治中立……………………………………108 第三項 憲法解釋…………………………………………………113 第四項 現行有關公務員政治活動之相關規定與評析…………115 一、現行有關公務員政治活動之相關規定…………………115 （一）憲法部分……………………………………………116 （二）公職人員選舉罷免法部分…………………………116 （三）政治獻金法部分……………………………………117 （四）公務員服務法部分…………………………………118 二、綜合評析…………………………………………………119 （一）參與政黨及相關活動方面…………………………119 （二）參選及參與選舉活動方面…………………………120 （三）參與政治獻金方面…………………………………120 （四）公務員身分義務所產生之限制……………………121 第二節 我國公務員政治活動限制規範法制化之發展……………121 第一項 相關限制規範之立法沿革………………………………121 第二項 第二屆至第三屆立法委員期間之相關草案評析………128 （民國八十二年二月至八十八年二月） 一、考試院最初版與三位立委分別提案版本評析…………128 二、立法院法制委員會通過版本與考試院修正版評析……131 第三項 第四屆至第五屆立法委員期間之相關草案評析………137 （民國八十八年二月∼迄今） 一、劉光華委員版本評析……………………………………137 二、政務人員法草案評析……………………………………139 三、最新之公務人員行政中立法草案評析…………………142 第三節 本章小結─並歸納相關草案未能完成立法之原因………155 第五章 兩國比較法制分析與案例研究………………………………158 第一節 我國與美國公務員參與政治活動相關規範之比較分析…158 第一項 兩國立法政策與適用對象分析…………………………158 一、兩國立法政策說明………………………………………158 二、兩國適用對象分析………………………………………160 第二項 法制比較前之概念釐清…………………………………161 第三項 我國與美國常務人員參與政治活動規範之比較………162 一、允許之政治活動範圍……………………………………162 二、禁止之政治活動範圍……………………………………164 三、違反處置與救濟…………………………………………166 第四項 我國與美國政務人員參與政治活動規範之比較………168 一、允許之政治活動範圍……………………………………168 二、禁止之政治活動範圍……………………………………169 三、違反處置與救濟…………………………………………171 第五項 小結………………………………………………………172 第二節 案例研究─花蓮縣長補選之觀察…………………………174 第一項 案型概述…………………………………………………174 第二項 爭點歸納…………………………………………………179 第三項 以兩國法制評析花蓮縣長補選期間之公務員政治活動184 第三節 政治活動限制類型之合理性探討…………………………186 第一項 方法論之說明……………………………………………186 第二項 公務員政治活動類型檢討………………………………187 第四節 本章小結……………………………………………………191 第六章 結論─對我國草案未來修正方向建議………………………193 第一節 適用對象之類型建構………………………………………194 一、我國政務人員類型化之光譜規劃………………………196 二、我國常務人員類型化之光譜規劃………………………198 第二節 限制政治活動之合理範圍…………………………………199 一、政務人員部分……………………………………………200 二、常務人員部分……………………………………………201 第三節 保障救濟……………………………………………………202 表目錄 表3-1 赫奇法之適用對象分類………………………………………80 表3-2 赫奇法允許之政治活動範圍…………………………………81 表3-3 赫奇法禁止之政治活動範圍…………………………………82 表3-4 2001年至2003年特別檢察官辦公室處理涉及赫奇法案件數統計表…94 表4-1 立法院審議限制公務員政治活動相關法制草案進程一覽表…………125 表4-2 法制委員會版與考試院修正版適用對象比較………………133 表4-3 考試院最新版適用對象與準用對象比較……………………143 表4-4 考試院最新版規定之政治活動限制範圍……………………146 表4-5 考試院最新版之應為義務比較………………………………150 表4-6 考試最新版之保障救濟與違犯處置…………………………151 表5-1 兩國法制之立法政策說明……………………………………159 表5-2 兩國法制之適用對象比較……………………………………159 表5-3 兩國常務人員允許之政治活動範圍比較……………………162 表5-4 兩國常務人員禁止之政治活動範圍比較……………………163 表5-5 兩國常務人員違反規定之處置與救濟比較…………………166 表5-6 兩國政務人員允許之政治活動範圍比較……………………168 表5-7 兩國政務人員禁止之政治活動範圍比較……………………169 表5-8 兩國政務人員違反規定之處置與救濟比較…………………171 表6-1 政務人員政治活動限制之範圍規劃…………………………200 表6-2 常務人員政治活動限制之範圍規劃…………………………201 圖目錄 圖1-1 行政中立法制體系……………………………………………17 圖2-1 言論表達形式…………………………………………………27 圖2-2 表現自由審查標準之建構……………………………………56 圖3-1 特別檢察官辦公室組織圖……………………………………89 圖3-2 功績制保護委員會組織圖……………………………………90 圖3-3 赫奇法案件處理程序圖………………………………………91 圖3-4 赫奇法抱怨（申訴）程序流程圖……………………………92 圖6-1美國赫奇法對於常務人員與政務人員政治活動限制寬嚴之光譜……194 圖6-2我國草案對常務人員與政務人員政治活動限制寬嚴之光譜…195 圖6-3 我國政務人員類型化之光譜規劃……………………………196 圖6-4 我國常務人員類型化之光譜規劃……………………………198 附錄及參考文獻 考試院最初版之「公務人員行政中立法」草案……………………-1- 立法委員黃昭輝版之「公務人員行政中立法」草案………………-1- 立法委員黃爾璇版之「政治中立法」草案…………………………-2- 立法委員林濁水版之「公務人員行政中立法」草案………………-4- 立法院法制委員會審查通過之「政治中立法」草案………………-5- 考試院修正版之「公務人員行政中立法」草案……………………-7- 考試院民國八十九年版之「政務人員法」草案………………………-8- 公務人員行政中立法草案（劉光華版）………………………-9- 考試院最新版之「公務人員行政中立法」草案……………………-10- 考試院民國九十三年版之「政務人員法」草案……………………-12- 美國赫奇法案………………………………………………………-15- 參考文獻……………………………………………………………-17-1548733 bytesapplication/pdfen-US行政中立赫奇法政治中立政治活動Political ActivityAdministrative NeutralityPolitical NeutralityHatch Actthesishttp://ntur.lib.ntu.edu.tw/bitstream/246246/57053/1/ntu-94-P91341009-1.pdf