黃昭元臺灣大學：法律學研究所郭任昇Kuo, Jen-ShengJen-ShengKuo2007-11-262018-07-052007-11-262018-07-052007http://ntur.lib.ntu.edu.tw//handle/246246/52434依法律所設置的「獨立行政機關」在我國憲政運作上是一個新的嘗試，它和行政院間具有相對的獨立性。考量目前行政、立法兩權在憲法結構上和政治上的僵局，及獨立行政機關本質上和權力分立、責任政治、行政一體的衝突之下，其設置可能會造成更多憲政難題和政治紛擾，故本文對於獨立行政機關的設置是採取一種嚴格而謹慎的態度。 在嚴格檢視獨立行政機關的設置目的後，本文從「設置必要性」的觀點將獨立行政機關予以類型化。其中，「不得設置」的類型是基於行政院在行政一體的核心範圍（包含「行政院的基本施政業務」和「政策統合機關」）以及總統的國家安全大政方針，凡是設置為獨立行政機關將會違憲。而「得設置」的類型當中，依「適合設置與否」，可以區分為標準型和非標準型獨立行政機關，標準型獨立行政機關（最適合設置獨立行政機關）要符合「基本權的管制涉及人民政治參與」、「政治中立的需求比一般行政機關強烈」以及「該行政事務較沒有政策統合、跨部會協調的必要」三個要件。標準型和非標準型獨立行政機關的差異將會在「職權」和「組織」上顯現出不同的獨立程度。 「職權」上可以獨立到什麼程度，分四個部分來探討，本文提出職權獨立性的核心要素－個案事前指揮的排除，這是標準型和非標準型獨立行政機關在職權上都應享有的獨立性；至於獨立性在職權上不能跨越的界線（不得享有獨立性）－法律案、預算案、獨立聲請釋憲之機關適格，只要是獨立行政機關在此範圍內都不能享有獨立性。而介於兩者之間的「個案事後適法性、適當性監督之容許與否」及「抽象政策與法規命令的形成」，則因不同的獨立行政機關類型而有不同的獨立性。 「組織」部分要探討的重點，主要是在獨立行政機關的人事任免上。在我國目前行政權和立法權是處於分立對抗的情形下，加上大法官釋字第六一三號解釋公佈後，更加確認我國行政權具有核心領域的空間，立法權若介入人事提名不但會侵害行政權核心領域自我擴權而違反權力分立，且將嚴重破壞責任政治、行政一體，更是明文違反憲法第五十六條規定，故即使憲法解釋上，立法院也不能依法律享有人事同意權，除非透過修憲程序，且限於標準型獨立行政機關。而現行法律完全沒有免職的規定，的確可能侵犯到行政權核心領域，但為了兼顧獨立行政機關獨立性考量，依法律賦予行政院院長受限制的免職權是一個可令人接受的方案。此外，本文最後也針對公務員懲戒法第四條第二項「停職」規定作了檢討。An independent executive agency set up according to law is a brand new attempt in Taiwan’s constitutional framework. It is relatively independent from the Executive Yuan. Taking the current constitutional, political deadlock between executive and legislative powers and the innate incompatibility between independent executive agencies and principles of separation of powers, politics of accountability and administrative unity into consideration, the establishment of independent executive agencies would be likely to bring up more constitutional difficulties and political turmoil. Based on these understanding, this thesis holds not only a strict, but also cautious manner toward the establishment of independent executive agencies. After carefully examining the purpose of forming an independent executive agency, this thesis categorizes independent executive agencies by “the necessity of establishment”. The “absolutely inadequate” category contains those dealing with matters involving the core areas of administrative unity under the Executive Yuan (including the fundamental administrative business of the Executive Yuan, and policy-integrating agency) and President’s power on national security policy. Any independent executive agency set up to deal with these matters is unconstitutional. On the other hand, the other “admittable” category can be further divided into “the standard” and “the non-standard” independent executive agencies according to the appropriateness of establishment. The standard independent executive agency, also the most fit one as an independent executive agency, shall meet the following requirements: （i） the regulation of human rights concerns the political participation of citizens; or（ii） the demand for political neutrality is much more stronger than other executive agencies; or （iii） the administrative business has less need of policy integration and cross-departments negotiation. The difference between the standard and the non-standard independent executive agencies lies in the level of independence of “authority” and “organization”. To which level of independence of authority can an independence executive agency be is discussed through the following four parts. This thesis suggests that the core element of authority independence is the exclusion of the ad hoc instruction beforehand from the Executive Yuan . This kind of independence shall be possessed by both the standard and non-standard independent executive agencies on the subject of authority. The limitation of authority independence is the authority to propose a statute or a budgetary bill and the status to petition for an interpretation from the constitutional court, that is, no independent executive agencies may possess independence in this authority field. As to whether an independence executive can enjoy the power of the exclusion of ad hoc review in legality and propriety of the Executive Yuan, and the power of making general policy or drawing up statutes varies between different categories of independent executive agencies. The key issue on the part of the independence of the organization is the personnel appointment and removal power of an independent executive agency. The core areas of the executive power is more confirmed by the opposition between the executive power and the legislative power in the current Constitution and the J.Y.Interpretation No. 613. If the legislative power interferes with the personnel nomination of an independent executive agency, it will not only encroach on the core areas of the executive power but violate the principle of separation of powers, and will destroy the principle of politics of accountability and administrative unity and thus violate Article 56 of the Constitution. Hence, unless through the amendment of the Constitution or except the standard independent executive agencies, the Legislative Yuan can not by the operation of law possess the personnel consent power according to the interpretation of the Constitution. Since the core areas of the executive power may be encroached on because of no regulation regarding personnel removal currently, in order to ensure the independence of an independence executive agency, conferring the premier a restricted personnel removal power stipulated by law will be an acceptable scheme. Finally, the suspension rule in Article 4-II of the Public Functionaries Discipline Act is also reviewed in this thesis.第一章 緒論 11 第一節 問題意識 11 第二節 國內文獻回顧 13 第三節 研究範圍與研究方法 16 第四節 論文架構 18 第二章 我國獨立行政機關設置必要性之探討 21 第一節 以必要性來檢討獨立性的賦予及程度 21 第二節 設置目的之比較法上觀察 21 第一項 美國－獨立行政機關的開創者 21 第二項 德國 23 第三項 日本 24 第四項 法國 25 第五項 綜合分析 26 第三節 設置必要性（目的）之反省 27 第一項 美麗的說詞－設置目的之說法 27 第一款 官方說法 27 第一目 行政部門看法 27 第二目 釋字第六一三號解釋 28 第二款 學者說法 29 第二項 憲法上必要性？ 29 第一款 憲法對於國家機關的設置要求 29 第二款 獨立行政機關的設置並非憲法上要求 30 第三項 政策上必要性（設置目的的質疑）？ 31 第一款 「雞生蛋、蛋生雞」的矛盾 31 第二款 賦予獨立性之基礎薄弱 32 第一目 專業性考量 33 第二目 去政治化的客觀中立要求 33 一、 內部的客觀中立要求 35 二、 外部的客觀中立要求 35 三、 客觀中立要求不等於行政機關獨立化 36 第三目 調和及尊重多元價值 37 第四目 小結 38 第三款 目的上的矛盾 38 第四款 目的之選擇 38 第五款 如何操作（目的）？－設置界線問題 39 第一目 範圍界線 39 第二目 數量界線 40 第四項 揭穿美麗的說詞－根本是「政治不信任」而非「憲法上必要」 41 第四節 獨立行政機關設置「類型化」的探討 43 第一項 面對獨立行政機關 43 第二項 設置需求的類型化探討 43 第一款 「應」設置？ 43 第二款 「得」設置－「標準型」&「非標準型」獨立行政機關 44 第一目 目的上設置要件 44 一、 基本權的管制涉及人民政治參與 44 二、 政治中立的需求比一般行政機關強烈 45 三、 該行政事務較沒有政策統合、跨部會協調的必要 46 第二目 舉例 46 一、 標準型－中選會、行政院公投審議委員會 46 二、 非標準型－NCC、中央銀行、公平會、金管會 47 第三目 嚴格操作的考量背景 50 一、 避免對權力分立、責任政治、行政一體的毀棄 50 二、 欠缺長期的歷史實踐經驗 50 三、 我國行政權和立法權的結構性僵局 51 第四目 區別實益 51 第三款 「不得」設置－獨立行政機關的設置底線 52 第一目 「不得」設置一：行政一體的核心範圍 52 一、 行政院的基本施政業務 53 二、 政策統合機關 53 第二目 「不得」設置二：國家安全大政方針 54 一、 濃厚政治考量 54 二、 高度責任政治需求 55 三、 強烈的憲法依據 55 第三目 實際操作－嚴格認定 56 第三項 類型化的無限可能 57 第五節 小結 57 第三章 獨立行政機關的職權－獨立到什麼程度？ 61 第一節 前提探討－權力分立原則、責任政治原則、行政一體原則 61 第一項 權力分立原則之概念 61 第一款 概念之形成 61 第二款 權力制衡的不同具體形貌展現 63 第一目 總統制國家－美國 63 第二目 內閣制國家－德國 65 第三目 雙首長制國家－法國 66 第三款 我國憲法下的權力分立原則 66 第一目 內涵與位階 66 第二目 大法官的操作方式－最近偏向「功能論」 67 第三目 我國中央政府體制？－以行政、立法兩權為中心 69 一、 大法官留下的問號 69 二、 本文的界定－分立對抗關係 71 第二項 責任政治原則的概念 73 第一款 概念之內涵 73 第二款 於不同中央政府體制下之具體落實 74 第一目 總統制國家 74 第二目 內閣制國家 74 第三目 雙首長制國家 75 第三款 在我國憲法下的意義與地位 75 第三項 行政一體原則的概念 76 第一款 概念之內涵 76 第二款 在我國憲法下的定位爭議 77 第一目 屬於憲法上的原則 77 第二目 不具有憲法位階 77 第三目 本文見解－行政一體是我國憲法上的原則 78 第四項 權力分立、責任政治、行政一體的關係 79 第二節 沒有爭議的問題？－設置的合憲性 80 第三節 獨立行政機關的核心要素－獨立性的最低程度 81 第一項 實際案例：TVBS新聞造假風波－瀝青鴨事件、黑道恐嚇事件 81 第二項 核心要素之構成 82 第一款 要素一：行政院個案事前指揮之排除（職權） 83 第二款 要素二：身份保障及其配套設計（組織） 83 第四節 行政院個案事後適法性、適當性監督之容許與否－兼論訴願制度 86 第一項 實際案例：NCC訴願爭議 86 第二項 個案事後監督的幾種可能 87 第一款 類型一：適法性、適當性監督 87 第二款 類型二：僅適法性監督 87 第三款 類型三：排除適法性、適當性監督 87 第一目 直接提起行政訴訟 88 第二目 獨立行政機關本身的決定不宜自設訴願會審議 88 第三項 個案事後監督的選擇 89 第一款 考慮因素 89 第二款 標準型獨立行政機關 89 第三款 非標準型獨立行政機關 90 第五節 政策與法規命令的形成 91 第一項 實際案例：金管會卡奴事件 91 第二項 不同見解－抽象政策或法規命令的獨立程度？ 91 第一款 政策決定完全不具獨立性 92 第二款 相對獨立 92 第三款 絕對獨立 94 第三項 本文見解－區分類型 94 第一款 標準型獨立行政機關：相對獨立 94 第二款 非標準型獨立行政機關：不應享有獨立性 95 第四項 政策決定和個案決定的區別 95 第六節 獨立性不能跨越的界線：法律案、預算案、獨立聲請大法官解釋之機關適格 96 第一項 法律案 96 第二項 預算案 96 第三項 獨立聲請大法官解釋之機關適格 97 第七節 小結 97 第四章 獨立行政機關的組織－以人事任免為中心 101 第一節 獨任制或合議制？ 101 第一項 合議制、獨任制優缺點之評估 101 第二項 組織上的核心要素－交錯任期的合議制 101 第一款 每一屆新總統有透過行政院院長選任委員的機會 102 第二款 避免執政者掌控全部委員的選任「可能」對獨立性造成影響 102 第三款 管制經驗穩定傳承 103 第四款 「獨立」而不「獨裁」 103 第三項 現行法的檢討 104 第二節 任命部分 104 第一項 我國目前法律－任命規定 104 第一款 行政權控制模式 105 第二款 立法權控制模式 105 第三款 行政立法分享模式 106 第二項 外國法律規定與美國聯邦最高法院見解 106 第一款 外國法律規定 106 第二款 美國聯邦最高法院見解 107 第一目 Buckley v. Valeo 107 一、 事實及爭點 107 二、 法院判決 108 第二目 Morrison v. Olson 108 一、 事實及爭點 109 二、 法院判決 110 第三款 對我國的啟示 115 第一目 憲政結構、憲法規定、憲政傳統的不同 115 第二目 制衡或參與的主體都是國家機關而非政黨 116 第三目 國會介入提名的絕對禁止（Buckley案） 116 第四目 不可剝奪的行政控制（Morrison案） 117 第五目 獨立性的確保重點不在任命部分（Morrison案） 117 第三項 提名權的爭議 118 第一款 獨立行政機關委員任命可否以法律排除憲法第五十六條？ 118 第一目 憲法第五十六條的限縮適用 118 一、 大法官釋字第六一三號解釋－獨立行政機關不適用 118 二、 憲法第五十六條的更限縮－限八部二會首長、政務委員 119 第二目 獨立行政機關不得排除憲法第五十六條的適用 120 一、 林子儀大法官－適用憲法第五十六條 120 二、 以法律排除憲法第五十六條的嚴重後果 121 第三目 本文評析－仍應適用憲法第五十六條 122 一、 立法權不能一方改變我國憲法權力結構 122 二、 各部會「首長」的解釋 122 三、 違憲法律不因行政院「緘默」而治癒 123 四、 釋字第三八七號解釋的「誤解」 124 五、 排除憲法第五十六條－然後呢？ 124 第二款 立法權介入人事提名是否違反責任政治？－以NCC組織法第四條為例 125 第一目 大法官釋字第六一三號解釋 126 第二目 立法院介入提名權不違背責任政治 127 一、 功能性考量－根本排除責任政治原則 127 二、 有否符合責任政治要整體性觀察 128 三、 只要不違反民主原則即無責任政治之違背 129 四、 舉重以明輕？ 129 第三目 立法院介入或剝奪行政院提名權違反責任政治原則 130 一、 「一定之人事決定權限」是底線 130 二、 獨立行政機關無法脫離責任政治之要求 131 三、 重要的人事任免絕非輕度問題 132 四、 人事決定權的剝奪不可「視而不見」 132 第四目 本文評析－仍不符責任政治原則 132 一、 我國責任政治原則的全貌 133 二、 立院介入提名使責任政治失其依據 133 三、 民主原則的「誤用」 134 四、 審查會違反民主原則與責任政治原則 134 第三款 介入（剝奪）人事提名權是否侵害「行政權核心領域」而違反權力分立原則 135 第一目 我國憲法是否存在行政權核心領域 135 一、 對行政權核心領域的質疑 135 二、 本文承認行政權核心領域－行政立法分立對抗 136 第二目 行政權核心領域是否包含獨立行政機關人事提名權？ 137 一、 大法官釋字第六一三號見解 137 二、 將獨立行政機關具體人事決定權（提名權）排除在外 138 三、 本文認為獨立行政機關人事提名權仍屬於行政權之核心領域 139 第三目 立法院依法律剝奪或介入行政院對獨立行政機關人事提名權是否侵害行政權核心領域而違反權力分立原則 141 一、 立法院依法律介入的合憲理由 141 二、 本文認為侵害行政權核心領域而違反權力分立原則 142 第四款 立院政黨比例（推薦）產生委員人選的合憲性 143 第一目 大法官釋字六一三號見解 143 第二目 肯定立院政黨比例（推薦）產生委員人選的見解 144 第三目 本文見解：立院政黨比例（推薦）產生委員人選違憲 144 一、 有悖於獨立行政機關「去政治化的客觀中立要求」 144 二、 有悖於基本權保障 146 第四項 同意權的爭議 146 第一款 憲法解釋上－立法院依法律享有同意權的合憲性？ 146 第一目 大法官的「刻意遺漏」？ 146 第二目 立法院可依法律享有同意權的理由 147 一、 涉及憲法第六十三條「國家其他重要事項」 147 二、 許宗力大法官見解 147 第三目 本文評析－法律賦予立法院同意權違憲 148 一、 立法院人事同意權均為憲法上列舉 149 二、 以基本權保障來當作同意權賦予的理由之質疑 149 三、 過度渲染的憲法第六十三條「國家重要事項」 149 四、 行政立法「失衡」難以避免 150 五、 立法院並非沒有其他合憲的制衡方式 150 第二款 憲法政策上－立院同意權的適當性及如何修憲 150 第一目 一條可行的路－立法院對獨立行政機關人事同意權 151 第二目 立法院對獨立行政機關人事同意權的修憲政策建議 151 一、 範圍上限於「標準型」獨立行政機關 151 二、 憲法規定的細緻程度 151 三、 台灣才有的憲政亂象－立法院遲不行使同意權 152 第三節 免職部分 153 第一項 實際案例 153 第一款 金管會風暴 153 第二款 NCC委員停職事件 154 第三款 問題的浮現－「免職」與「停職」的爭議 155 第二項 美國聯邦最高法院見解 156 第一款 Humphrey’s Executor v. United States 156 一、 事實及爭點 156 二、 法院判決 156 第二款 Wiener v. United States 157 一、 事實及爭點 157 二、 法院判決 157 第三款 Bowsher v. Synar 158 一、 事實及爭點 158 二、 法院判決 158 第四款 對我國的啟示－免職權可以（或應該）限制但不能剝奪 159 第三項 免職權的性質及其限制 160 第一款 免職權屬我國憲法行政權核心領域 160 第二款 獨立性的確保－法定免職原因 160 第三款 嚴重的立法缺漏 162 第四款 標準型獨立行政機關－可考慮修憲賦予立法院免職同意權 162 第四項 公懲法第四條第二項「停職」的適用爭議 163 第一款 停職和免職的異同 163 第二款 是否適用於獨立行政機關？ 164 第一目 肯定說－大法官釋字第六一三號 164 第二目 否定說 164 第三目 本文見解 165 第三款 停職的適用與法律效果的疑義及其解決方式 165 第一目 「情節重大」的標準為何？ 166 第二目 何謂「主管長官」？ 166 第三目 俸給問題 167 第四目 停職視同出缺？ 168 第四節 小結 169 第五章 結論 173 參考文獻 177 附錄一：獨立機關的建制理念與原則 191 附錄二：中央行政機關組織基準法 1951594669 bytesapplication/pdfen-US獨立行政機關獨立機關設置必要性不信任權力分立責任政治行政一體職權獨立性訴願監督政策統合任期交錯合議制機關人事提名權人事同意權行政權核心領域政黨比例免職權停職an independent executive agencyan independent agencynecessity of establishmentdistrustthe principle of separation of powersthe principle of politics of accountabilitythe principle of administrative unityauthority independencethe supervision of appeal of the administrative decisionpolicy-integratingoverlapping termscollegial agenciespersonnel nomination powerpersonnel consent powerthe core areas of the executive powerParty Proportional Representationremovalsuspension[SDGs]SDG16thesishttp://ntur.lib.ntu.edu.tw/bitstream/246246/52434/1/ntu-96-R93a21023-1.pdf