黃錦堂Hwang, Jin-Tang臺灣大學:國家發展研究所周建邦Chou, Chien-PangChien-PangChou2010-05-052018-06-282010-05-052018-06-282009U0001-0408200911571900http://ntur.lib.ntu.edu.tw//handle/246246/180266過去的理論與實證研究皆指出，黨團協商與促進議事效率關係密切，然而協商要有意義、實質進行的前提條件是，要存在理性討論的空間。2008年2月1日第七屆立法院正式運作後，出現朝野席次分配差距過大的現象，與以往國會結構迥異，這是否意味著當前的政治環境是否已經演變到了藍、綠根本不可能好好討論的程度，導致根本不可能出現理性溝通的協商？ 過立法成果的變化、國會黨團運用協商的方式及黨團協商的修法方向這三方面進行分析，本文發現黨團協商與議事效率的正相關越來越淡薄，甚至轉變為負相關，一但黨團協商對議事效率造成危害，就否定了過去研究給予黨團協商的存在價值。之所以會發生這個問題，是因為當前台灣社會缺乏和諧互信，國會政治生態難以合作，導致立法院各黨團缺乏溝通意願，立法院的理性討論空間面臨空前的危機，使得黨團協商不易成功，無法化解立法爭議。較觀察英、美、德這些先進國家的國會，發現各自有將溝通納入議事運作的制度，且運作良好，這與該等國家的民主深化程度有關，早已體認溝通對處理衝突的重要性，並具體落實在國會的運作上。然而台灣尚在摸索適合國情的民主形狀，就「民主該怎麼解決衝突」的問題，仍停留在「多數決原則」處理的認識而已。本文以為，該問題應以「溝通優先，多數決優位」的方向思考，才能調和民主理想與台灣現實的落差。想的民主應該靠溝通處理衝突，從而遇到衝突時應優先溝通處理，但在溝通失敗後，為維持社會前進，需要貫徹多數決原則的優位地位。之所以強調優先溝通，是因為少數能透過溝通發聲，同時為了讓少數表達意見，社會已耗費相當成本，民主講求的「尊重少數」因為「溝通」賦予少數發聲權利獲得滿足，少數不應再以此為由抗議、不服從甚至阻撓多數決的進行。溝通優先，多數決優位」也應是立法院處理立法爭議的方式，現行的黨團協商制度得負擔在國會內溝通的任務，同時由於協商過程需對外公開，少數黨能經由黨團協商向社會表達政黨立場，獲得足夠發聲權利，立法院也因舉行協商投入相當的國會資源，因此議案經過協商代表已經尊重國會少數，從而當協商不成院會處理時，為維護多數決原則在立法院的優位地位，得限制冗長發言、簡化討論、表決過程、排除議事干擾，這些效果將同時改變目前黨團不願協商的現象。後本文檢討98年度中央政府總預算案、集會遊行法、再生能源發展條例、農村再生條例的立法過程，分析各案中黨團協商溝通成功或失敗的原因，及能否順利行使多數決原則，對黨團協商提出改進方向及修法建議。除解決案例實際發生的問題外，並藉此增加未來黨團協商溝通成功的可能性，幫助多數決原則在立法院貫徹執行，並進一步具體說明如何讓國會多數和少數重回協商，並讓協商過程儘量朝理性溝通的方向發展，以挽救立法院的理性討論空間不足的問題。外，需特別指出，本文係從溝通行為的角度出發，對黨團協商進行研究探討，然除溝通的面向外，黨團協商於現實運作時，也可能是政黨的策略性行為，與本文所稱的理性溝通有極大差距，從而若從政治策略運用的角度切入研究，將會對黨團協商有不同的認識，亦能獲得相當豐碩的研究成果。Previous studies have found a robust link between legislative efficiency and the party caucus negotiation; however, successful negotiation is based upon communicative rationality. Since the Nationalist Party (KMT) has held an absolute majority of seats in the 7th Legislative Yuan (since Feb. 1st, 2008), the conflicts between ruling and opposition parties might become more intense, resulting in irrational communication.fter examining the outcomes, methods and directions of cross-party negotiation, the current study found that the effects of negotiation on legislative efficiency may have weakened or even become negative in Legislative Yuan. The negative effects of negotiation may lead people to question the value of negotiation as documented in previous studies. One possible explanation is that the lack of trust may make cross-party cooperation difficult, endanger rational communication, and subsequently curb the process of reaching consensus. egislative bodies in modern societies like the U.K., U.S., and Germany have long histories in the practice of negotiation. These countries have not only accepted the importance of negotiation in resolving political conflicts but have also successfully implemented negotiation in the process of legislation. Taiwan, however, has just started learning democratic practices and might only know the majority rule. The current study suggests that “negotiation first, majority rules” may bridge the gap between democratic ideals and the current political situation in Taiwan.n ideal democratic society may heavily rely on negotiation to resolve conflicts, suggesting that negotiation should come first when facing conflicts but that majority should rule when dealing with negotiation deadlock in order to make progress. On the one hand, the minorities can voice themselves through negotiation, which is in accordance with the value of respecting the minority in democratic systems. On the other, minorities should not boycott meetings but follow the decisions made by the majority after negotiation has provided the channel for mutual communication.herefore,“negotiation first, majority rules” may be one possible solution to reach consensus during legislative process. The mechanism of cross-party negotiation is made for mutual communication among parties. In addition, the transparent negotiation process may give the minority party a right to express its appeals in public, which may decrease the chance of boycott during legislative meetings. Negotiation may not only manifest minority rights in democratic representation but also legitimate majority rule in legislative practice, through which legislative efficiency can be maintained.n order to discover the factors which predict the outcomes of negotiation, I analyzed legislative processes of the general budget proposal for central government (2009), Assembly and Parade Act, Renewable Energy Development Act, and Rural Renewal Regulations. Several suggestions about resolving political conflicts, enhancing rational communication, and facilitating successful negotiation were made through a series of examinations of negotiation process in each case.his study applied the frameworks of communication behaviors to examine cross-party negotiations; however, negotiation may be adopted by parties as a strategic behavior for political appeals, which is different from rational communication as discussed in this study. Future research may approach the issues of negotiation via the applications of political strategies for broadening our understanding.目錄試委員會審定書…………………………………………………………………………………………………i辭…………………………………………………………………………………………………ii文摘要………………………………………………………………………………………………………….…….iiibstract…………………………………………………………………………………………………………………...iv一章 緒論…………………………………………………………………………………………………………1一節 研究動機………………………………………………………………………………………….1二節 問題提出與研究範圍………………………………………………………………………4三節 研究架構………………………………………………………………………………………….7四節 研究方法………………………………………………………………………………………….9二章 黨團協商的回顧、現況與困境………………………………………………………………11一節 黨團協商的歷史演變……………………………………………………………………..11、 混亂期（1992.01.16前）………………………………………………………………12、 形塑期（1992.01.16-1999.01.11）…………………………………………………..12、 法制期（1999.01.12-2002.04.14）…………………………….…………………….14、 改進期（2002.01.25-2008.12.06）…………………..……..……………………….15、 革新期（2008.12.07後）….……………….……………….………………………….16、 小結…………………………………………………………………..……………………………17二節 黨團協商的種類及運作方式………………………………………………………….18、 委員會主席主持的協商會議………………………………………………………….18、 不須協商議案經異議而交付黨團協商……………………………….…………19、 議案逕付二讀交付黨團協商………………………………………….………………19、 院長召集的黨團協商會議…………………………………………………………….19三節 黨團協商的效力…………………………………………………………………………….22四節 黨團協商的案例………………………………………………………….….….….22、 98年度中央政府總預算案………………………………………………………22、 集會遊行法修正草案……………………………………………………………………..24、 再生能源發展條例草案…………………………………………………………………26、 農村再生條例草案………………………………………….…………………………….28五節 黨團協商的利弊取捨…………………………………………………………………….29、 黨團協商的價值…………………………………………………………………………….29、 黨團協商的弊病…………………………………………………………………………….31六節 黨團協商的發展困境………………………………………………………………….…33三章 黨團協商與理性討論空間的關係…………………………………………………………37一節 理性討論空間對黨團協商的重要性………………………………………………37、 黨團協商與溝通的關係…………………………………………………………………37、 理性討論空間的意義與作用…………………………………………………………38、 黨團協商與理性討論空間……………………..…………….…………………………..42二節 社會結構對理性討論空間的影響……………………………………………….…45、 人民互不信任，甚至仇恨對立.…………………….………………………………45、 對體制不信任…………………………………………………………………………………47、 對民主價值產生懷疑……………………………………………………………………..49、 小結………………………………………………………………………………………………..50三節 國會政治生態對理性討論空間的影響………………………………………….50、 單一選區兩票制，國、民兩黨團直接對峙，衝突程度升高……………51、 第七屆立法院朝野政治勢力差距過大，兩黨失去合作意願…….…52、 國、民兩黨在立法院以相互毀滅的方式進行對抗……………………....55、 黨團功能萎縮，對內無法控制成員，對外無法溝通合作……………56、 小結…………………………………………………………………………………………………60四節 理性討論空間不足的問題與警訊………………………………………………….60四章 其他國家處理立法爭議的方式…………………………………………………………….64一節 美國國會制度介紹………………………………………………………………………….65、 國會立法程序簡介……………………………………………………………………….…65、 美國國會處理立法爭議的特殊方式………………………………………………67、 美國國會處理立法爭議的特色………………………………………………….….…71、 聽證為化解爭議的關鍵，並具有濃厚的溝通色彩………….……..73、 美國國會制度對黨團協商的啟發……………………………….……….74二節 英國國會制度介紹…………………………………………………………………………75、 國會立法程序簡介……………………………………………………………….…………75、 英國國會處理立法爭議的特殊方式………………………………………………77、 英國國會處理立法爭議的特色……………………………………………………..79、 相互自制的院會辯論，展現理性溝通的精神……………………..….81、 英國國會制度對黨團協商的啟發……………………………………………..82三節 德國國會制度介紹……………………………………………………………………...…83、 國會立法程序簡介…………………………………………………………………………83、 德國國會處理立法爭議的特殊方式………………………………………………86、 德國國會處理立法爭議的特色…….……………………………………………..…89、 元老會為權力核心，黨團首領在其中互動溝通…………………….92、 德國國會制度對黨團協商的啟發………………………………………………..92五章 黨團協商的重新評價…………………….….………………………………………………….….95一節 民主時刻的任務：建立適合台灣的民主處理衝突原則………………..….95、 民主發展與溝通的關係………………………………………………………………..….95、 台灣正處於摸索「民主該怎麼處理衝突」的民主時刻……………….….96、 民主理想與台灣現實落差的調和：「溝通優先，多數決優位」..........…99二節 黨團協商在民主時刻中的意義………………………………………………..……103、 立法院應以「溝通優先，多數決優位」的原則處理立法爭議…….103、 以黨團協商作到溝通優先，賦予少數發聲權利…………….…………..105、 透過協商保障少數，讓立法院更能貫徹多數決原則………….……....107、 貫徹多數決原則與改善理性討論空間的關係…………..……….110六章 黨團協商的案例檢討與建議方向…………………..……………………………111一節 98年度中央政府總預算案之檢討………………………………………………….111、 審查方式失敗，沒有時間溝通，造成統刪處理的不當結果……111、 利用議事規則漏洞，對協商結論一再反覆…………………………..……112二節 集會遊行法修正草案之檢討……………………………………………………..……113、 實際參與協商立委代表性不足，所屬黨團不願承認結論……………...113、 多次協商不成，已達溝通極限，具備表決正當性…………………..…114三節 再生能源發展條例草案之檢討……………………………………………….………115、 在協商中提出修正過的意見，能釋出善意，有助溝通成功…...…115、 立法院幕僚專業意見能對消弭立法爭議產生一定效果……….…116、 黨團如有意見應事先提出，以免拖延協商進度…………….……....117四節 農村再生條例草案之檢討………………………………………………………………118、 不出席協商，斷絕溝通成功的可能性……………………………..………118、 未來協商不成進行表決，可能面臨逐條杯葛命運…….…..…………….…119五節 黨團協商的建議方向………………………………………………………………………120、 引入立法計畫協商………………………………………………………………..…120、 黨團有積極參與協商的義務………………………………………………..…121、 出席立委應獲黨團充分授權…………………………………………..……..122、 黨團協商前應先書面交換意見………………………………………….…….123、 立法院幕僚單位應對立法爭議提出專業意見…………………….…..124、 黨團不得引用立法院職權行使法第七十二條第一項提出異議……125、 協商不成，院會處理得限制發言，若遇肢體抵抗應予排除…….…126、 具緊密關連性的條文及修正動議，宜整體討論、表決………..…132、 建議方向與改善理性討論空間的關係………………………………….….135七章 總結……………………………………………………………………………………………………..137一節 研究發現………………………………………………………………………………………….137、 現階段的黨團協商已無法有效促進議事效率……………………….……...137、 目前立法院理性討論空間不足，導致協商經常溝通失敗……….......137、 台灣應以「溝通優先，多數決優位」的原則處理衝突……………………..138二節 政策建議………………………………………………………………………………………….139、 立法院遇立法爭議時，宜優先透過黨團協商溝通處理………………..139、 黨團協商的建議方向……………………………………………………………………..139、 相關的具體修法建議……………………………………………………………………..141三節 對後續研究者的建議……………………………………………………………………..142考文獻…………………………………………………………………………………………………………...…143錄一：立法院職權行使法黨團協商相關規定立法沿革....................................151 錄二：刑法第四十一條黨團協商會議記錄.......................................................156 錄三：貨物稅條例增訂第十二條之一黨團協商會議記錄……..........................159 錄四：現行的黨團協商法律規定.........................................................................160 錄五：98年度總預算案黨團協商會議記錄（外交及國防委員會部分）……..162 錄六：98年度總預算案院會記錄（第七屆第二會期第十七次院會）…………163 錄七：立法院第七屆第二會期內政委員會第十三次全體委員會議事錄….172 錄八：集會遊行法98年3月10日之黨團協商結論……………………………………176 錄九：國、民兩黨對再生能源發展條例草案的建議條文比較表………………….183 錄十：農村再生條例草案各版本比較表………………………………………………………...201錄十一：第七屆第一會期通過議案概況............................................................228 錄十二：第七屆立法院院會表決統計................................................................234 錄十三：98年度中央政府總預算案審查日程表...............................................239目錄1-1研究架構...........................................................................................................8 2-1 第二屆立法院的政黨席次分配比例.............................................................13 2-2 第三屆立法院的政黨席次分配比例.............................................................13 2-3 第四屆立法院的政黨席次分配比例.............................................................14 2-4 第五屆立法院的政黨席次分配比例.............................................................15 2-5 第六屆立法院的政黨席次分配比例.............................................................16 2-6 第七屆立法院的政黨席次分配比例.............................................................17 2-7 黨團協商種類與立法院運作流程的關係.....................................................21 2-8 立法院立法成果變化.....................................................................................343-1 黨團協商示意圖.............................................................................................38 3-2 溝通行為階段與有效性聲稱規則的關係……………………...............................40 3-3 成功溝通行為的發展階段.............................................................................41 3-4 國、民兩黨最近一次立委、總統選舉得票率比較........................................45 3-5 第六、七屆立法院政黨結構比較...................................................................51 3-6 缺乏理性討論空間的惡性循環.....................................................................62 5-1 人們面對衝突的處理方式....................................................………….…………97 5-2 支配觀點下的民主處理衝突方式及其疑問.................................................985-3溝通優先，多數決優位的民主處理衝突原則…………………………………….…1035-4 社會和國會的相互影響...............................................................................104 目錄2-1 98年度中央政府總預算案立法進度整理......................................................232-2 集會遊行法修正草案爭議條文整理表..........................................................24 2-3 集會遊行法修正草案立法進度整理.............................................................25 2-4 再生能源發展條例立法進度整理.................................................................27 2-5 農村再生條例草案立法進度整理.................................................................29 3-1民進黨及國民黨版本的人事同意權案審查時程比較...................................534-1 德國調解委員會成果整理（1949年－1994年）………………………..…………….916-1 立法院職權行使法有關議案討論的提議門檻比較…………………..…………….1286-2 立法院議事規則「不經討論、逕付表決」的動議整理…….……………………..1296-3 立法院議事規則程序問題的提案門檻比較………………………………………….…1347-1 黨團協商案例檢討及建議方向（一）－98年度中央政府總預算案..…..1397-2 黨團協商案例檢討及建議方向（二）—集會遊行法修正草案...…..……...1407-3黨團協商案例檢討及建議方向（三）－再生能源發展條例草案………......1407-4黨團協商案例檢討及建議方向（四）－農村再生條例草案…………………..140application/pdf7532313 bytesapplication/pdfen-US黨團協商議事效率立法院立法爭議溝通行為理論多數決原則尊重少數the party caucus negotiationlegislative efficiencyLegislative Yuanlegislative disputethe theory of communicative actionmajority ruleminority rights[SDGs]SDG7thesishttp://ntur.lib.ntu.edu.tw/bitstream/246246/180266/1/ntu-98-R90341048-1.pdf