王鴻楷臺灣大學：建築與城鄉研究所郭健倫Kuo, Chien-LungChien-LungKuo2007-11-292018-06-292007-11-292018-06-292005http://ntur.lib.ntu.edu.tw//handle/246246/61942本文從規劃與都市治理的視角來看待中國大陸快速工業化與都市化併行下土地非農化問題，從原先的社會主義的中央計畫體系到改革開放的轉軌體制過程當中，中國大陸地方政府該如何處理都市利益開發與耕地保護的農用意識形態的議題。本研究分析中國大陸地方政府因應著全球化下地方競爭與耕地保護的雙重壓力，討論中國大陸外向型經濟快速發展地區之地方政府治理體系的運作機制與內在矛盾，以及其在理論上的意涵。從空間規劃的角度來看中國大陸都市空間發展體系與機制，探討經濟計畫、城市規劃、土地利用規劃等中國大陸空間規劃體系之間的歷史脈絡與相互關係，並且探究中國大陸在工業化與都市化過程當中，將農地轉化成建設用地所牽涉相關得機制。經由大蘇州地區這個新興電子產業工業地域的案例分析，說明中國大陸沿海地區地方政府藉著大量批租土地來招商引資以作為地方經濟發展的手段，及其所意涵的利益動機。 本研究提出「地方利益聯盟」的概念來分析在中國地方經濟發展驅動下的都市治理形式與發展型政權的特性。近而由中國大陸空間發展規劃與土地產權體制的歷史性脈絡當中，指出在漸進式改革途徑地方政府與空間發展的關係與牽引機制。說明了以成立開發區招商引資的方式來作為地方經濟發展策略的大蘇州地區，解釋其地方政府將土地啟動地方發展機制的原因，必須透過審視分析蘇州地方政府在空間規劃協調機制，與地方社會的利益分配，以及地方財政與地方政治的治理衝突與危機。 因此，本文探討的核心議題即以地方政府為分析主體的觀點，從整理環境的外部結構以及意識形態等上層因素，加上地方官僚的內部結構因素，對於地方官僚政策與行為的產出，以及該地方官僚政策的影響與意涵。在蘇州地方政府積極開發工業區以招商引資的脈絡下，所造成的影響是地方領導突破規劃讓規劃權威與合法性遭受到嚴重的質疑與挑戰。而以開發區與招商引資做為地方發展能動，不僅象徵著仰賴高風險土地開發與留住跨國資本的地方經濟發展模式，更重要的是這樣子的政策對於社會問題農地流失與農民利益問題很顯然是有問題的。This essay aims to explore, from a perspective of planning and urban governance, the mechanisms of conversion of agricultural land under rapid industrialisation and urbanisation in China, and to study how the local state handles the conflicts between economic land development and the protection of land for agricultural use since the economic reforms. We also analyse the roles local states play, under economic globalisation, in dealing with the pressure from local competition and the protection of arable lands; and discuss the practice and theoretical implications of local governance for the fast-growing area. Then, we investigate the historic processes of and interactions among systems of economic planning, urban planning and land use planning. The case study of the greater Suzhou area, the new electronic industry cluster, describes how local states in China accomplish the local economic development by leasing low-cost construction land to attract foreign investments. This study proposes the notion of “local interest coalitions”, which helps analyze the forms of urban governance as well as the characteristics of developmental regimes under the drives for local economic growth. It also explains the reason why local states deem land input (development zones) as the initial driving force of the local economy, and argues that it has to do with inter-sectoral negotiations/planning, distribution of interests as well as local financial and political conflicts and crises. Therefore, focusing on local states, the core issue composes of ideological upper structure, and internal factors of local governments. Local states in the greater Suzhou attempt to set up development zones to attract FDI, resulting in challenges to the legitimacy and authority of planning. Building development zones as incentives to FDI represents a model of local economic growth that is overly dependent on risky land development. More seriously, such policies are one of the basic courses of the problems of dislocation of huge numbers of impoverished peasants and the great losses of agricultural land, both of which are of grave significance in social stability-sensitive and resource-deficient in China.目 錄 第一章 緒論 1 第一節 研究緣起與目的………………………………………………………... 1 第二節 問題意識與研究內容…………………………………………………... 2 第三節 研究方法與設計………………………………………………………... 4 第四節 研究者田野研究經驗與研究倫理……………………………………... 5 第五節 研究分析討論架構……………………………………………………... 5 第二章 關於都市治理與中國地方政府研究之文獻回顧與理論架構 7 第一節 地方發展過程關於都市政治的理論…………………………………... 7 第二節 政經轉軌下的中國大陸地方政府……………………………………... 12 第三節 後社會主義都市治理機制……………………………………………... 16 第四節 研究分析架構…………………………………………………………... 17 第三章 中國大陸都市空間發展體系與機制 21 第一節 空間規劃體系的歷史脈絡……………………………………………... 21 第二節 土地產權轉化制度環境………………………………...……………… 28 第三節 地方政府與土地開發管理機制…………………………………….….. 33 第四章 大蘇州地區地方政府與地方經濟發展 41 第一節 蘇州經濟發展的在地條件……………………………………………... 41 第二節 蘇州經濟發展的歷史過程……………………………………………... 49 第三節 空間發展規劃與地方經濟……………………………………………... 52 第四節 招商引資做為地方經濟發展策略……………………………………... 57 第五章 大蘇州地區地方政府與開發區治理架構分析 63 第一節 空間規劃與地方政府治理體系………………………………………... 63 第二節 土地開發建設與地方財政……………………………………………... 75 第三節 土地非農化的農民問題………………………………………………... 85 第四節 地方經濟發展與都市政治治理………………………………………... 88 第五節 地方政府治理體系的內在矛盾………………………………………... 94 第六章 結論 95 第一節 地方經濟發展與都市治理……………………………………………... 95 第二節 中國大陸地方政府的治理型態………………………………………... 96 第三節 研究的侷限與可延伸發展的議題……………………………………... 99 參考文獻 101 附錄 109 附錄一 受訪者名單與基本資料………………………………………………… 109 附錄二 蘇州地區土地開發財務分析內部報酬率試算表……………………… 111 附錄三 蘇州地方官員升遷路徑………………………………………………… 115 附錄四 中國大陸其他省級(副)首長經歷………………………………………. 117 表目錄 表3-1 中國大陸空間發展機制演化時間表 27 表4-1 蘇州市歷年城鄉人口與都市化程度 42 表4-2 蘇州市經濟發展指標 43 表4-3 蘇州市對外貿易與招商引資 45 表4-4 蘇州市歷年財政收支情況 46 表4-5 2000年與2003年蘇州市財政收入結構情況 46 表4-6 蘇州市歷年固定資產投資情況 47 表4-7 2004年1-12月蘇州主要縣(市)、區主要經濟發展情況 49 表4-8 蘇州市與各地區歷年耕地面積與規劃用地之落差 53 表4-9 蘇州市歷年城市規劃範圍內建設用地使用情況 56 表5-1 蘇州地區2003年耕地面積變動結構表(單位：公頃) 64 表5-2 蘇州市2003年建物建設情況 79 表5-3 蘇州市區2001~2004年經營性用地出讓招標拍賣掛牌情況 80 表5-4 蘇州市與各地區2003年房地產開發基本情況 81 表5-5 蘇州市與各地區2003年房地產開發投資分析 82 表5-6 蘇州園區歷年地方預算收支財務狀況 83 表5-7 蘇州園區歷年金融機構財務狀況 84 表5-8 蘇州地區經濟發展指標與社會指標比較表 94 圖目錄 圖1-1 蘇州市位置圖 3 圖2-1 地方利益聯盟的治理分析架構 20 圖3-1 實在論概念解釋計畫經濟與社會主義國家的因果關係機制 22 圖3-2 中央計劃經濟時期的土地體系 29 圖3-3 改革開放後的土地體系 31 圖3-4 中國大陸土地開發與土地資源配置決策過程 34 圖3-5 蘇州市空間發展規劃之行政組織體系圖 35 圖3-6 滾動式開發模式 38 圖3-7 漸進式改革下地方政府與空間發展之關係圖 39 圖4-1 蘇州市總人口與都市人口趨勢圖 42 圖4-2 蘇州市都市化程度 43 圖4-3 蘇州歷年國內生產毛額與工業總產值成長趨勢圖 44 圖4-4 蘇州地區經濟產業結構變遷 44 圖4-5 蘇州市歷年預算內財政收支趨勢圖 47 圖4-6 蘇州市固定資產投資成長趨勢 48 圖4-7 蘇州市主要開發位置區 51 圖4-8 蘇州市耕地面積規劃預期與實際情況 53 圖4-9 蘇州市城市總體規劃空間結構圖 55 圖4-10 蘇州市歷年建設用地成長趨勢 57 圖5-1 蘇州市城市規劃範圍內各開發區規劃擴張之情形 71 圖5-2 吳中開發區城市規劃圖 72 圖5-3 昆山市撤併鄉鎮前後示意圖 74 圖5-4 地方政府土地開發與地方財政之關係圖 75 圖5-5 蘇州地方政府進行土地開發與地方財務運作實際情況 84 圖5-6 地方官員升遷模式示意圖 92 圖6-1 地方經濟發展與都市治理下的政策分析 961869833 bytesapplication/pdfen-US都市治理地方利益聯盟發展型政權土地開發蘇州urban governancelocal interest coalitionsdevelopmental regimesland developmentSuzhou[SDGs]SDG8[SDGs]SDG11[SDGs]SDG15thesishttp://ntur.lib.ntu.edu.tw/bitstream/246246/61942/1/ntu-94-R91544001-1.pdf