葉俊榮臺灣大學：法律學研究所孫德至2007-11-262018-07-052007-11-262018-07-052006http://ntur.lib.ntu.edu.tw//handle/246246/52515回顧過去的管制背景，過去臺灣經歷三種不同的時期，包括了威權主義與法制真空、民主轉型與政府干預、以及百家爭鳴與商業入侵等現象。在這些歷史的回顧中，我們發現臺灣並沒有因為表面上的自由開放而使公共討論有更多的空間。這些經驗提醒著我們未來必須注意的幾個不同問題：法制化、去政治性、以及導正市場力量。同時，前瞻未來數位匯流等科技現象的出現，管制機關在實務上必須有重新的考量，過去分屬不同機關的管制模式也需要受到調整，「整併」的需求應該被重視。這些背景都影響著未來我們對管制者的設計與規劃。 本文具體提出以「健全公共討論」作為管制理念的指導原則。並且檢討兩個常有的迷思：市場迷思，以及解除管制迷思。 市場運作的結果未必符合憲法保障言論自由的本意。市場運作後勝出的言論，往往未能增進任何的公共討論。同時，放任市場運作的結果，雖然有可能對消費者主權有所增進，但是對於公民主權的實踐並沒有任何的幫助。 對於解除管制的呼聲，我們認為，對於「解除管制」這樣的字眼應該要相當的小心，因為解除管制的觀念並不代表政府應該全然的不加以管制，反而應該是針對特定的管制領域重新檢討管制的有效性或是必要性。雖然「資源稀少性」的理由在現今的科技發展下可能已經不存在了，但是人民並不見得因為科技的發展而獲得了更多的自由以及發言份量，個人的聲音仍無法和龐大的財團以及商業媒體業者相比，個人或是少數弱勢團體並不見得會因此受到更多的關注，公共議題也未必會因為稀少性的消逝而受到商業媒體更多的青睞。基於促進公共討論的政府管制仍然有其必要。 本文提出獨立性與專業性的要求。同時檢討獨立管制委員會常見的憲法爭議，特別是基於臺灣特殊憲法設計下所有可能碰到的問題。 藉由對管制機關雙重面向獨立性的需求，我們建構出獨立機關的需要性。一方面，期待管制機關積極介入市場導正的工作，另一方面也不應該忽略媒體監督政府的功能。因此管制機關必需同時對政治力量與商業力量有所區隔。同時臺灣特殊的民主轉型經驗，使得通訊傳播管制機關的獨立性設計，對臺灣來說顯的更加的重要。除了獨立性以外，管制機關的專業性也需要受到特別的重視。本文認為基於促進公共討論的管制理念，未來獨立機關的設置，於除了電信通訊方面的專家以外，社會、傳播、人文教育（例如對兒童、原住民、客家電視台等等的補助研究）方面的專業性，也同時必須強化。同時為了避免專家政治所有可能面臨的責任與正當性挑戰，引進法律專才，藉由各種不同的程序性設計來強化管制正當性，也是需要受到注意的地方。 至於獨立機關經常出現的憲法爭議，本文參考美國的經驗，獨立機關縱使「獨立」於行政部門，但只要仍然行使行政權，國會即無法漠視憲法中權力分立以及總統任命行政官員的權力，而將提名權獨攬或分享。臺灣雖然類似雙首長制的憲法設計，使得國會有較大參與決策的空間，但仍無法迴避憲法41條總統任命權與與憲法75條行政立法人事分離的規定。 最後本文將對日前通過的NCC組織法進行分析。除了藉由對這部法律的介紹與檢討，讓讀者能對現行法有所理解之外，也藉由著實證資料突顯出目前的設計，若要談避免政治力干預，的確還有相當大的改進空間。第一章 序言 10 1. 問題意識 10 2. 研究範圍 13 3. 研究方法 15 4. 結構與主要論點 18 第二章 臺灣通訊傳播的管制背景與制度困境 21 1. 通訊傳播管制歷史回顧 21 1.1. 管制背景 21 1.1.1. 威權主義與法治真空(1950-1976) 22 1.1.2. 民主轉型與政治干預(1976-1993) 26 1.1.3. 百家爭鳴與商業入侵(1993-迄今) 31 1.2. 制度困境 35 2. 科技變遷與數位匯流未來趨勢 39 2.1. 管制背景—數位匯流 39 2.1.1. 傳輸工具的匯流 41 2.1.2. 終端設施的匯流 41 2.1.3. 服務型態的匯流 42 2.1.4. 產業型態的匯流 43 2.2. 制度困境 44 3. 小結 46 第三章 管制理念：以健全公共討論為中心 48 1. 與「市場理論」的對話 50 1.1. 自主原則 v.公共討論原則 51 1.2. 消費者主權 v.公民主權 54 1.3. 市場失靈 57 1.3.1. 眼球即商品 57 1.3.2. 資訊串聯與同質性 59 1.3.3. 外部性與集體行動問題 60 2. 「解除管制」迷思的檢討 62 2.1. 稀少性 63 2.2. 新興科技發展與Turner模式 67 2.2.1. 背景 68 2.2.2. 法院見解 71 2.2.3. Turner模式 72 2.3. 財產權 73 2.3.1. 憲法層次 76 2.3.2. 法律層次 78 2.3.3. 財產權與國家管制 80 3. 小結 82 第四章 設置原則與權力分立 85 1. 設置原則 86 1.1. 獨立性 86 1.1.1. 新聞自由與第四權 86 1.1.2. 獨立性的雙重面向 89 1.1.3. 民主轉型特殊脈絡 92 1.1.4. 獨立性與責任政治 97 1.2. 專業性 102 1.2.1. 專業性與資訊流動 103 1.2.2. 專業恣意的防免 106 2. 獨立機關與權力分立 111 2.1. 美國經驗 111 2.2. 臺灣現況 114 3. 小結 118 第五章 國家通訊傳播委員會組織法檢討與評析 119 1. 立法過程 119 1.1. 整併需求與數位匯流 119 1.2. 去政治化與政治衝突 120 1.2.1. 政府改造 120 1.2.2. 換照風波 122 1.3. 政治運作與折衝妥協 125 2. NCC組織法 129 2.1. 任務 129 2.2. 定位 130 2.3. 決策 132 2.4. 移撥 133 2.5. 預算 134 2.6. 回溯條款 135 3. 缺失檢討—高度政治動員下的不可能任務 136 3.1. 管制理念 137 3.1.1. 市場運作 138 3.1.2. 公共責任 140 3.2. 設置原則 142 3.2.1. 獨立性 143 3.2.2. 專業性 161 3.3. 權力分立 164 4. 小結 166 第六章 結論 168 附錄 170 附錄一 行政院版通訊傳播委員會組織法草案 170 附錄二 國親版本通訊傳播委員會組織法草案 182 附錄三 NCC委員審查方式 民進黨立院黨團提出之三版本 190 參考文獻列表 1946397474 bytesapplication/pdfen-US通訊傳播獨立機關獨立管制委員會公共討論公共論壇政府改造NCCPublic ForumPublic BebateIndependent AgencyFCCGoverment ReformNational Communications CommissionFederal Communications Commissionthesishttp://ntur.lib.ntu.edu.tw/bitstream/246246/52515/1/ntu-95-R91a21023-1.pdf