許宗力臺灣大學：法律學研究所姚崇略2007-11-262018-07-052007-11-262018-07-052005http://ntur.lib.ntu.edu.tw//handle/246246/52585有權利便有救濟（Ubi ius ibi remedium），是現代法治國家所遵循之法理，所以如何制定一套程序制度，提供人民在其權利受到侵害時能獲得有效之救濟便成為一項重要的課題。國家之權力在權力分立之架構下，行政權之行使必須受到司法權之監督，因此若人民之權利因行政權之行使違反憲法或法律而遭致侵害時，當然應給予權利救濟之途徑，行政訴訟制度即是這樣的機制，賦予人民對抗國家行政權之權利，以期有效保障人民之法律地位。隨著福利國家思想的展開，行政權愈形擴張，在人民依賴國家的同時，保障個人免於遭受國家公權力之侵害的行政訴訟制度更見重要，我國在民國元年三月十日公布之中華民國臨時約法第十條明定：「人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於平政院之權。」，嗣於民國三年五月十八日，北京政府公布行政訴訟條例共三十五條，成立平政院為受理行政訴訟之機關，同年七月二十一日通過行政訴訟法，並公布實施，至此我國之行政訴訟制度已逐漸成形。國民政府成立後，於民國十七年十一月十七日公布修正之司法院組織法，規定設立行政法院依法掌理行政訴訟審判事宜，民國二十一年十一月十七日復公布行政法院組織法，正式成立行政法院 。近年來，由於社會進步、經濟日漸繁榮、人民權利意識高漲，行政訴訟制度之改善已是迫在眉梢，司法院於民國七十年七月成立行政訴訟制度修正研究委員會，集合學者及實務界人士，開會二百五十餘次，歷經多年之研究討論，並在立法委員之積極推動下，此一關係人民權利重大之法案於民國八十七年十月二日三讀修正通過，同月二十八日公布，修正幅度為歷年來最大，從原來三十四條增加至三百零八條，並自民國八十九年七月一日起施行。經此修正之後，已使我國具備了現代法治國家所應有的行政救濟制度，邁向保障人民權利的新世紀。 行政訴訟法之大幅修正，增設許多過去未有的規定，相對於舊法有幾項特徵：增加訴訟種類、減縮訴願前置程序並廢止再訴願程序、二級二審制、程序嚴格化 。我國行政訴訟法此次之修正，擷取德國法制頗多，其中值得我們加以注意者，例如行政訴訟法第三十五條關於團體訴訟之規定，「以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟。前項規定於以公益為目的之非法人之團體準用之。前二項訴訟實施權之授與，應以文書證之。第三十三條之規定，於第一項之社團法人或第二項之非法人之團體，準用之。」，其立法理由說明「因工業發達與科技進步而產生之公害和消費者保護等事件，其受害人有時為數甚多，如全體分別起訴，有違訴訟經濟原則，『爰擷取德國團體訴訟制度之精神』，允許以公益為目的之社團法人，於其章程所定之目的範圍內，得就一定之法律關係，經由多數有共同利益之社員授予訴訟實施權，為公共利益提起訴訟。」，然而仔細觀察比較行政訴訟法三十五條之規定與德國之相關法制，我國行政訴訟法關於團體訴訟之規定，又非全然與德國法制相同，因為德國法制上之團體訴訟，不論是民事訴訟或是行政訴訟，均只能為公益起訴，而不能為社團成員利益提起訴訟，亦即，在行政訴訟中的團體訴訟並不是用來解決多數被害人的問題，而是限於「為公益起訴」。那麼，在立法理由中所謂「擷取德國團體訴訟制度之精神」，真正的意義究竟為何，便值得我們探討。其實，若細讀行政訴訟法第三十五條之規定，並參酌前述之立法理由，我們可以發現，該條文之訂定所欲達成之立法目的及其所採取的制度措施，反而較近似於美國法上之「集團訴訟」（class action）。從而，行政訴訟法第三十五條規定「團體訴訟」所欲達成之目的為何，以及在這樣的設計下我國現行行政訴訟實務之運作如何，便成為本文所欲探究的內容之一。而不論我國將來在「團體訴訟」的立法過程中，是決定採取如德國法制中的「團體訴訟」或是如美國法制上之「集團訴訟」，都是一種立法者在政策上之選擇，重點在於，這些外國法制在我國實行之可能性及必要性、我國是否已經有相關之制度可以達成相同之立法目的，以及將來我國立法上之走向該如何設計？是立下一個總則性之規範抑或是在個別相關法律中訂定？凡此都將是本文所要關注的重點。 為了瞭解我國行政訴訟中之團體訴訟制度立法建制背景，並參酌外國立法例，以檢視我國立法模式上的缺失，本文安排之架構依序為：緒論、我國關於團體訴訟之法制現狀與實務運作、美國法上集團訴訟與公民訴訟、德國法上之團體訴訟制度、我國行政訴訟中團體訴訟制度之檢討、結論與建議。分別再說明如下： 第一章「緒論」。首先說明本文產生之問題意識，並對於研究之對象、範圍及相關的用語概念作一界定及釐清，並且簡單說明本文採取之研究方法，以及本文的論理架構。 第二章「我國關於團體訴訟之法制現狀與實務運作」。因為本文主要是觀察及檢討我國團體訴訟制度的立法模式，因此有必要先對於我國的法制規範做一介紹。本章即在說明我國團體訴訟制度之發展現況。首先歸納整理我國關於團體訴訟制度的立法模式，以期瞭解立法者對於團體訴訟制度所制定的遊戲規則。其次針對行政訴訟法第三十五條之立法背景做介紹、並簡單說明立法理由，同時分析該法之內涵，繼而檢討該法在立法上可能的缺失，最後擷取行政法院之判決說明法院實務的操作，以明瞭法院對於行政訴訟法第三十五條意涵之闡釋。 第三章「美國法上集團訴訟與公民訴訟」。在本章中先以美國法制為比較法之觀察對象，主要先說明美國法制上所謂「集團訴訟」與「公民訴訟」發展的背景，接著依照各該制度之法律條文並參酌各級法院判決意見，以說明各該制度內容及可能遭遇之問題，用以作為我國將來立法上比較及觀察之用。 第四章「德國法上之團體訴訟制度」。承續上一章介紹美國法上集團訴訟與公民訴訟制度，接著便進入德國法制上的觀察。同樣的也必須先對於團體訴訟在民事訴訟領域及行政訴訟領域發展的背景作一交代，再實際進入團體訴訟制度的內容分析，藉以明瞭各該制度存在於德國法制上的意義，以及所欲解決的實際問題為何。 第五章「我國行政訴訟中團體訴訟制度之檢討」。在觀察過美國法制及德國法制之後，當然可以理出一個適合我國國情立法上的方向。在本章中主要是檢討我國行政訴訟法第三十五條之立法規定，首先討論該條規定是否究如立法理由中所提及「擷取德國團體訴訟之精神」，其次探究該條規定在行政訴訟領域中所扮演的角色為何，最後歸納司法院行政訴訟制度研究修正委員會之修正意見，並簡單說明該條修正草案之規定。 第六章「結論與建議」。最後，歸納前述各章之重點，說明本文研究結果，並對於行政訴訟法關於團體訴訟的立法模式提出些許建議，以為本文總結。第一章 緒論 1 第一節 問題緣起與問題意識 2 第二節 研究範圍 3 第一項 研究對象與範圍界定 3 第二項 相關制度與用語釐清 3 第一款 選定當事人 4 第二款 共同訴訟 4 第一目 普通共同訴訟 5 第二目 必要共同訴訟 5 第三款 訴訟參加 6 第一目 必要共同訴訟之獨立參加 7 第二目 利害關係人之獨立參加 7 第三目 單純輔助參加 7 第四款 公益訴訟 7 第五款 公民訴訟 8 第三節 研究方法 9 第四節 本文架構 9 第二章 我國關於團體訴訟之法制現狀與實務運作 12 第一節 概說 12 第二節 現行民事法規中關於團體訴訟之立法 12 第一項 民事訴訟法 12 第一款 第四十四條之一 14 第二款 第四十四條之二 16 第三款 第四十四條之三 17 第二項 消費者保護法 19 第一款 損害賠償訴訟 20 第二款 不作為訴訟 21 第三項 電腦處理個人資料保護法 23 第四項 證券投資人及期貨交易人保護法 23 第三節 現行行政法規關於團體訴訟之立法－以環保法規為中心 25 第一項 環境基本法 25 第二項 空氣污染防制法 26 第三項 廢棄物清理法 26 第四項 土壤及地下水污染整治法 27 第五項 海洋污染防治法 27 第六項 海洋污染防治法 27 第七項 環境影響評估法 28 第八項 綜合歸納分析 28 第四節 行政訴訟法第三十五條之規定 31 第一項 立法沿革 31 第二項 條文內容分析 34 第一款 以公益為目的之社團法人或非法人團體 35 第二款 章程所定之目的範圍內 35 第三款 多數有共同利益之社員 36 第四款 就一定之法律關係授與訴訟實施權 36 第五款 得為公共利益提起訴訟 37 第三項 立法上之商榷 37 第一款 有違憲法上平等原則 38 第二款 訴訟法理的前後不一致 39 第三款 條文用語概念模糊 40 第四款 難以有效達成立法目的 41 第五款 缺乏相關配套措施 42 第六款 小結 42 第五節 我國行政法院關於「團體訴訟」之運作實況 43 第一項 案例事實－台北高等行政法院九十年度訴字第四六六０號 43 第二項 法院判斷結果 45 第一款 訴訟類型與訴訟當事人規定之補充 45 第二款 爭訟之對象必然限於「公共利益」 45 第三款 多數被害者訴訟之問題並不需要用團體訴訟來解決 47 第四款 小結 47 第三項 判決短評 48 第一款 訴訟判決實體要件 48 第二款 行政訴訟法第三十五條的適用可能性 49 第三款 小結 51 第六節 本章小結 52 第三章 美國法上集團訴訟（CLASS ACTION）與公民訴訟（CITIZEN SUIT） 53 第一節 概說 53 第二節 集團訴訟之立法模式 53 第一項 一八四九年紐約州費爾德法規（the Field Code） 54 第二項 一九三八年美國聯邦民事訴訟規則（Federal Rule of Civil Procedure） 54 第三項 一九六六年修正美國聯邦民事訴訟規則 57 第三節 集團訴訟制度內容分析 60 第一項 集團訴訟之類型 60 第一款 必要的集團訴訟 60 第二款 尋求禁令的集團訴訟 61 第三款 普通的集團訴訟 61 第二項 集團訴訟之訴訟程序進行 62 第一款 訴訟先決要件（Prerequisites to a Class Action） 62 第一目 集團成員過多，無法全部出庭為當事人 62 第二目 集團成員間有法律上或事實上共通的問題 63 第三目 為代表進行的當事人，其攻擊防禦方法為集團成員的典型 63 第四目 代表的適切性 63 第五目 案例舉隅－HOLLAND v. STEELE 63 第二款 維持要件（Class Actions Maintainable） 66 第一目 （ｂ）（１）之集團訴訟 66 第二目 （ｂ）（２）之集團訴訟 68 第三目 （ｂ）（３）之集團訴訟 70 第三項 實體判決前之程序 74 第一款 裁定是否繼續維持集團訴訟 74 第二款 通知程序 75 第三款 撤回或和解 76 第四項 集團訴訟之判決 77 第一款 代表的適當性 78 第二款 通知程序 79 第五項 小結－集團訴訟之功能 79 第四節 公民訴訟之立法建制 80 第一項 公民訴訟興起之背景 81 第二項 公民訴訟之立法 83 第五節 公民訴訟制度內容分析 86 第一項 管轄法院 86 第二項 原告適格（standing） 86 第一款 概說 86 第二款 七０至八０年代之寬鬆期 87 第三款 九０年代之限制期 88 第四款 重新放寬「原告適格」理論 89 第三項 起訴對象及事由 90 第一款 以污染源為被告 90 第二款 以環保署長為被告 91 第四項 限制性要件 91 第一款 非裁量之行為 91 第二款 政府疏於執法 92 第三款 六十日前事先通知 92 第五項 訴訟參加 93 第六項 公民之調查權 93 第七項 判決內容 94 第一款 禁制令（injunction） 94 第二款 罰鍰（civil penalties） 94 第三款 訴訟費用（legal costs） 95 第六節 本章小結 95 第四章 德國法上之團體訴訟（VERBANDSKLAGE）制度 97 第一節 團體訴訟制度在民事訴訟領域之源起 97 第二節 民事訴訟領域之團體訴訟制度 99 第一項 團體訴權之法理基礎 99 第一款 訴訟上起訴權說 99 第二款 法定訴訟擔當說 100 第三款 團體本身固有之請求權說 100 第四款 作為民眾訴訟說 101 第五款 小結 101 第二項 團體訴訟之訴訟類型限制 102 第一款 不作為請求權訴訟 102 第二款 損害賠償請求權訴訟 103 第三項 團體提起訴訟之要件 105 第一款 資格要件 105 第一目 具有民事訴訟當事人能力 105 第二目 章程中應明示所保護之利益 105 第三目 國家之許可 106 第二款 實質要件 107 第一目 具體的侵害行為 107 第二目 有再犯之虞 107 第四項 起訴效力及判決效力 108 第一款 一事不再理原則 108 第二款 團體訴訟之判決 108 第一目 判決內容 108 第二目 既判力主觀範圍 109 第五項 小結 110 第三節 民事訴訟法上之訴訟擔當制度 110 第一項 訴訟實施權 110 第二項 法定訴訟擔當 111 第三項 任意訴訟擔當 112 第四項 團體訴訟制度與訴訟擔當 114 第四節 行政訴訟導入團體訴訟制度之爭論 114 第一項 歷史背景說明 114 第二項 導入團體訴訟制度之一般理論爭議 116 第一款 行政機關執行職務之缺陷 116 第二款 傳統行政訴訟原則之破壞 117 第三款 個人訴訟救濟之界限 117 第四款 法院之訴訟負擔 118 第三項 團體訴訟制度之合憲性檢討 119 第一款 訴訟權保障 119 第二款 民主原則 120 第三款 法治國原則 121 第四款 平等原則 121 第五節 行政訴訟上之團體訴訟制度分析 122 第一項 訴訟類型 122 第一款 團體被害者訴訟 123 第二款 參加訴訟 123 第三款 利己的團體訴訟 124 第四款 利他的團體訴訟 124 第二項 法律規定 125 第三項 團體訴訟之提起 127 第一款 團體之資格要件 127 第二款 實質要件 129 第三款 法院審查之對象及範圍 130 第四項 行政訴訟上團體訴訟制度之精神 131 第六節 本章小結 131 第五章 我國行政訴訟法中團體訴訟制度之檢討 133 第一節 現行行政訴訟法第三十五條採取德國團體訴訟之精神？ 133 第一項 德國行政訴訟中團體訴訟制度之精神 133 第二項 行政訴訟法第三十五條與德國團體訴訟制度之差異 134 第一款 利己的團體訴訟 134 第二款 任意訴訟擔當 135 第三項 拼裝式的立法 135 第二節 行政訴訟法第三十五條之解釋運用 138 第一項 當事人適格之具體規定 138 第一款 概說－從民事訴訟法的觀點出發 138 第二款 行政訴訟比較法上之當事人適格理論 139 第三款 本文意見 141 第二項 公益訴訟之特別型態 142 第一款 行政訴訟法第九條之規定 143 第一目 人民為了維護公益 144 第二目 行政機關之違法行為無關原告自己權利或法律上利益 144 第三目 以法律有特別規定者為限得提起行政訴訟 145 第二款 解釋上之難處 145 第三項 小結 146 第三節 行政訴訟法第三十五條立法模式之檢討 147 第一項 以其他訴訟制度達成原來團體訴訟立法目的之可能性 147 第一款 選（指）定當事人 147 第二款 共同訴訟 148 第三款 訴訟參加 148 第四款 小結 149 第二項 行政訴訟法內部解釋的矛盾 150 第三項 與其他行政實體法規的疊床架屋 150 第四項 附論－範例訴訟 151 第四節 現行的「團體訴訟」制度在我國運作之難處 152 第一項 團體資格限制 152 第二項 授與訴訟實施權 153 第三項 裁判費用徵收 153 第五節 司法院行政訴訟制度研究修正委員會之再修正意見 155 第一項 修正意見彙整 155 第一款 修正為利己的團體訴訟 155 第二款 修正為利他的團體訴訟 156 第三款 刪除行政訴訟法第三十五條 158 第二項 修正草案之規定 158 第三項 本文意見 159 第六節 本章小結 160 第六章 結論與建議 162 第一節 研究結果 162 第二節 立法模式建議 1641112510 bytesapplication/pdfen-US團體訴訟公民訴訟公益訴訟集團訴訟訴訟實施權訴訟權能行政訴訟法第三十五條範例訴訟class actioncitizen suitVerbandsklageKlagebefugnisProzessfeurungsbefugnisMusterverfahrenthesishttp://ntur.lib.ntu.edu.tw/bitstream/246246/52585/1/ntu-94-R88A21010-1.pdf