黃昭元臺灣大學：法律學研究所張兆恬CHAO-TIEN CHANG2007-11-262018-07-052007-11-262018-07-052006http://ntur.lib.ntu.edu.tw//handle/246246/52518關於公民投票所常面臨的質疑，實則真正所疑者並非公民直接參與決策，而是公民投票程序中公民知情不足和參與不足、討論的貧乏、政府主導發動與議題形成。是以提出以引進審議民主的概念為公投程序改革的方向，審議民主主張自由、平等公民，在知情充足下與他人進行公益取向的理性溝通，以求取符合共善的共識為目標，正能夠強化公民投票提升決策民主正當性、擴大公民參與、提升代議政治品質的優點，並且補足人民知情不足及參與不足、多數暴力、少數操控、弱化代議責任政治的可能缺陷。 為落實審議民主的理念，論者已提出幾項制度嘗試，雖然在定位和設計上各有不同，但其皆試圖實現審議民主互惠性、公眾性、包容性、自由、平等的理念，且皆具備公民參與、小討論規模、觀點多元、對話、平等參與等共通要素。這些制度也有調和大規模民主與審議進行、議題控制由政府移轉於人民、試圖以審議影響決策的企圖，能夠為公投如何審議帶來啟示。最後對於我國公投的制度設計，提出放寬類型和議題限制、多元提案和公民審議於成案階段的提前導入、討論階段重視對話、表決門檻以一般多數決為原則、效力為拘束性且限制代議政府事後修改、司法事後審查等。正如參與民主論者強調實踐來學習公民德性，本文期望能夠以程序設計為起點，營造社群對於公民審議決策的能力和認同。Recommendations for Procedural Reform of Referendum: A Perspective of Deliberative Democracy Abstract Among the critiques to referendum, what is really doubted is not direct citizen decision-making, but the uninformed voters, low turnout, poor public debate, and government-dominated agenda settings. Therefore, this article suggests the ideal of deliberative democracy as the perspective of procedural reform. Deliberative democracy, which believes free and equal informed citizens, with reasonable communication in pursuit of consensus of common good, could not only be the salvation of disadvantage of referendum, but also the enhancement of its functions. Deliberative democracy could still fulfill the normative requirement of due process of law. To realize the ideal of deliberative democracy, several institutional experiments have been suggested, such as consensus conference, deliberative democracy, deliberation day ,and citizen assembly of B. C. Though there is difference, all of them try to practice the deliberative ideas of reciprocity, publicity, inclusiveness, liberty and equality. Citizen involvement, small scale discussion, diversity of view, discourses, equal participation are common characters. This experiment could give us some inspiration for how to “deliberatize” referendum procedure: the way to harmonize of large scale democracy and face-to-face deliberation, transferring agenda control to citizens, and transforming deliberation into decision making. Finally, this article makes recommendations for domestic referendum rules, including (1) lower the substantive and procedure gates ; (2) verify the tube of citizen petition and early citizen participation in the stage of ballots drafting; (3) enhance discourse in the stage of discussion; (4) general majority rule of decision making; (5) binding effects of result and limit the amendment by representative government; (6) identical judicial review standards with representative legislation; Just as participatory democracy believes developing civic virtue with enlarged participation, the article expects procedural reform, as a way of practice, could be the trigger of active citizen deliberation.目次 摘要 xi 1. 緒論 1 1.1. 問題意識 1 1.2. 文獻回顧 4 1.2.1. 公投法制的文獻回顧 4 1.2.2. 審議民主與公投的文獻回顧 6 1.3. 名詞定義 8 1.3.1. 直接民主（direct democracy）和公投 8 1.3.2. Referendum 、Plebiscite和Policy Vote 9 1.3.3. 複決（referendum）和創制（initiative） 10 1.4. 理論架構和研究範圍 11 2. 公投民主嗎？--公民投票的理論和制度類型 13 2.1. 直接民主理論的背景 13 2.1.1. 大眾民主和進步主義（progressivism） 15 2.1.2. 參與式民主 16 2.1.3. 小結 18 2.2. 公民投票的制度類型 18 2.2.1. 議題分類與制度分類 19 2.2.2. 制度分類之標準 19 2.3. 公投制度分析：以議題控制為主軸 23 2.3.1. 特別型和選擇型公投 24 2.3.1.1. 推動此類公民投票的動機 24 2.3.1.2. 我國法中的特別型或選擇型公投 27 2.3.2. 強制型公投 28 2.3.3. 駁回型和廢止型公投 30 2.3.3.1. 駁回型公投 30 2.3.3.2. 廢止型公投 31 2.3.3.3. 我國法中的駁回或廢止型公投 32 2.3.4. 人民創制 32 2.3.4.1. 瑞士與美國各州的創制經驗 33 2.3.4.2. 對於創制的批評和回應 35 2.3.4.3. 我國法中的人民創制 39 2.3.5. 小結 40 2.4. 支持公投的理由及所面臨的挑戰 41 2.4.1. 支持公投的理由 41 2.4.1.1. 強化民主正當性 41 2.4.1.2. 擴大公民參與 42 2.4.1.3. 強化代議政治 43 2.4.2. 公投所面臨的挑戰 44 2.4.2.1. 人民知情不足且參與不足 44 2.4.2.2. 多數暴力侵害少數權利 45 2.4.2.3. 易為少數操控 46 2.4.2.4. 弱化責任政治 47 2.5. 本章結論：公投程序的「審議化」 49 3. 公投為何審議？--審議民主理念的引介 54 3.1. 審議民主理論概述 54 3.1.1. 背景 55 3.1.2. 什麼是審議民主？ 56 3.1.3. 審議民主和總和民主（aggregative democracy） 58 3.1.4. 審議民主的重要原則 59 3.1.4.1. 互惠性（reciprocity） 59 3.1.4.1.1. 以互惠性處理道德歧見 59 3.1.4.1.2. 以調適原則（principles of accommodation）處理無法化解的道德歧見 61 3.1.4.2. 公眾性（publicity） 62 3.1.4.3. 包容性（inclusiveness） 64 3.1.4.3.1. 內在排除與外在排除 64 3.1.4.3.2. 差異（difference）作為審議溝通的資源 66 3.1.4.4. 自由（liberty） 67 3.1.4.5. 平等（equality） 69 3.1.5. 小結：理想的審議程序 71 3.2. 公投能夠審議嗎？ 72 3.2.1. 代議獨占的審議民主？ 72 3.2.2. 公投與審議民主的衝突點？ 75 3.2.2.1. 多數主義 76 3.2.2.2. 缺乏彈性 78 3.2.2.3. 不可逆性 78 3.2.3. 小結 80 3.3. 支持公民投票制度「審議化」的理由 81 3.3.1. 規範層面：正當法律程序的要求 81 3.3.1.1. 立法程序的正當法律程序原則 81 3.3.1.2. 公民決策、公民立法的正當法律程序和審議民主 83 3.3.2. 政策層面：回應公投的正反辯證 84 3.3.2.1. 強化支持公投的論證 84 3.3.2.1.1. 獲致更強民主正當性 84 3.3.2.1.2. 提升公民參與的品質 85 3.3.2.1.3. 強化公投對代議的制衡力 86 3.3.2.2. 回應公投面臨的挑戰 86 3.3.2.2.1. 促進公民知情和提升參與感 86 3.3.2.2.2. 降低多數暴力決策的產生可能 86 3.3.2.2.3. 避免少數操控 87 3.3.2.2.4. 加強公民責信 87 3.4. 本章結論 87 4. 公投如何審議—審議民主的制度實踐與啟示 89 4.1. 審議民主的制度嘗試 90 4.1.1. 公民會議 90 4.1.1.1. 定位 90 4.1.1.2. 發起 91 4.1.1.3. 參與成員 91 4.1.1.4. 進行方式 92 4.1.1.5. 結果評估 92 4.1.2. 審議式民調（Deliberative Polling） 93 4.1.2.1. 定位 94 4.1.2.2. 發起 94 4.1.2.3. 參與成員 95 4.1.2.4. 進行方式 95 4.1.2.5. 結果評估 96 4.1.3. 審議日 97 4.1.3.1. 定位 97 4.1.3.2. 發起 98 4.1.3.3. 參與成員 98 4.1.3.4. 進行方式 99 4.1.3.5. 結果評估 100 4.1.4. 審議公民團（citizen assembly） 101 4.1.4.1. 定位 101 4.1.4.2. 發起 102 4.1.4.3. 參與成員 102 4.1.4.4. 進行方式 102 4.1.4.5. 結果評估 103 4.1.5. 小結 104 4.2. 分析：審議民主理念的具體落實 106 4.2.1. 互惠性 107 4.2.2. 公眾性 108 4.2.3. 包容性 108 4.2.4. 自由 109 4.2.5. 平等 110 4.3. 對公投「審議化」的啟示 110 4.3.1. 大規模民主與審議的調和 111 4.3.2. 議題控制的移轉 112 4.3.3. 公民審議與政治決策 113 4.4. 審議制度嘗試在公投程序中的運用 114 4.4.1. 成案階段 114 4.4.2. 討論階段 116 4.4.3. 公民審議機制的法制化議題 117 4.5. 本章結論 118 5. 從審議民主觀點提出我國公民投票法制之改良建議 120 5.1. 制度類型的限制 121 5.1.1. 先向立法機關提出之創制（間接創制） 122 5.1.2. 對於法律案之創制公投（直接創制） 123 5.1.3. 政府部門發動之公投（特別型公投） 124 5.2. 議題 126 5.2.1. 所涉議題與審議強度 126 5.2.2. 事項限制 128 5.2.2.1. 財政事項限制 128 5.2.2.2. 基本權事項限制 130 5.3. 成案 131 5.3.1. 人民主動 132 5.3.1.1. 提案 132 5.3.1.2. 連署 132 5.3.1.2.1. 連署門檻和連署期間 133 5.3.1.2.2. 付費專業連署蒐集的管制 134 5.3.1.3. 成案階段的公民審議強化 135 5.3.1.3.1. 公投審議委員會的廢止 138 5.3.1.3.2. 成案前就提案舉辦公聽會 139 5.3.1.3.3. 強化對案提出機制 141 5.3.2. 人民被動 142 5.3.2.1. 修憲複決公投 142 5.3.2.2. 特別型公投 143 5.4. 討論 144 5.4.1. 提升選民知情 144 5.4.2. 公投活動經費之管制 145 5.4.3. 創造參與、對話機會 146 5.4.3.1. 電視發表會或辯論會的改良 146 5.4.3.2. 憲改或重大議題的高度討論 148 5.5. 表決 148 5.5.1. 表決門檻 148 5.5.2. 表決方式 150 5.5.2.1. 一問題多重選項 150 5.5.2.2. 各提案分別表決 150 5.6. 效力 151 5.6.1. 諮詢性或有拘束力 151 5.6.2. 代議機關的事後修正限制 152 5.7. 司法審查 153 5.7.1. 審查時點 153 5.7.2. 審查標準 154 5.8. 結論 155 6. 結論 159 6.1. 研究結果 159 6.2. 研究限制與展望 160 7. 參考文獻 163 附錄：相關法條 174 中華民國憲法增修條文（節錄，民國94年06月10日修正） 174 公民投票法（民國92年12月31日公布） 175en-US公民投票直接民主審議民主代議民主公民參與公民投票法創制複決ReferendumInitiativePlebisciteDirect DemocracyDeliberative DemocracyRepresentative DemocracyCitizen ParticipationReferendum Act of 2003[SDGs]SDG11thesis